overstaffed; be ununiformly ordered
牧：放牧牲畜的人。十只羊，九个人放牧。比喻民少官多。
比喻政令不一，使人无所适从。
复句式；作定语、补语；含贬义
十头羊倒用九个人放牧。比喻官多民少，赋税剥削很重。也比喻使令不一，无所适从。
《隋书·杨尚希传》：“所谓民少官多，十羊九牧。”
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